Sujet : Les échanges internationaux de marchandises obéissent-ils aux principes du libre échange ? (Hachette 99 – Terminale)

L’échec des préparatifs d’un nouveau cycle de négociations au sein de l’OMC (Organisation Mondiale du Commerce), début décembre 1999, à Seattle est révélateur des enjeux considérables que représente le commerce international pour les économies nationales.

Le profit tiré du commerce dépend pour chacune d’entre elles des règles adoptées pour passer des contrats. Les considérations empiriques peuvent alors l’emporter sur les conceptions idéologiques économiques. D’un côté le libre-échange c’est-à-dire le commerce sans entrâve douanière à l’initiative des agents économiques des différents pays. De l’autre, le protectionnisme c’est-à-dire l’utilisation des divers moyens susceptibles d’empêcher la pénétration des produits étrangers sur le territoire national soit à des fins offensives à terme (pour protéger des industries naissantes encore fragiles mais prometteuses) soit à des fins défensives (pour protéger des industries en déclin).

La théorie classique prend parti pour le libre échange. Il revient à Smith et Ricardo d’avoir montré que l’échange était globalement favorable à " l’économie mondiale " en assurant une utilisation optimale des moyens de production. Il en découle que l’échange doit être favorisé pour augmenter le produit global ce qui passe par la suppression des barrières douanières. Mais si les conseils de Ricardo dans ce sens ont été suivis à quelques périodes du XIX^ème siècle, c’est le protectionnisme qui a globalement dominé jusqu’à la deuxième guerre mondiale comme nous l’enseigne P. Bairoch par exemple.

Après 1945, la croissance s’accélère et les échanges commerciaux encore plus (cf. document 1), ce qui témoigne d’une ouverture croissante des économies nationales sur l’extérieur mesurée par leur taux d’ouverture : (Exportations + Importations /2 / PIB x 100). Les échanges de marchandises continuent d’occuper la plus grande part (même si les services s’échangent de plus en plus au cours des dernières décennies). C’est dans ce contexte que plusieurs pays vont accéder au développement. Il serait tentant de penser en respectant la ligne classique que le libre échange est à l’origine de cette évolution ou du moins qu’il y a contribué. La question ici posée prend alors tout son intérêt, presque sous la forme d’une objection : le libre échange est-il seulement si répandu que l’on pourrait le croire ?

Il importe donc de voir ce qui relève aujourd’hui du libre échange en jetant un regard sur les 50 ans passés qui nous offrent des points de comparaison. Il conviendra ensuite d’examiner les faits susceptibles d’apporter un démenti à une généralisation tous azimuts du libre échange.

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La progression du libre échange suppose que des mesures soient prises que ce soit à un niveau multilatéral ou à un niveau régional entre pays. On en restera ici aux mesures traditionnelles.

Suppression ou limitation des barrières tarifaires ou non tarifaires

• La diminution des barrières tarifaires :

Il s’agit des droits de douanes : impôt sur les produits passant les frontières ; le plus souvent sous forme de pourcentage de la valeur du produit (parfois du poids ou de la quantité nombre d’unité). Les droits de douanes s’appliquent en grande majorité aux importations (les exportations n’en sont frappées que pour des raisons exceptionnelles). L’effet recherché principal étant de faire croître le prix du produit étranger sur le territoire national. (Il fournit aussi, ce qui n’est pas négligeable, des recettes fiscales à l’état). Aussi, la baisse ou suppression des droits de douanes rend possible une baisse du prix des marchandises importées.

Le libre échange implique aussi l’absence de barrières non tarifaires :

• La suppression des quotas (ou contingentements) :

Les quotas d’importation consistent à fixer une quantité maximale à l’importation d’un bien (le plus souvent en provenance d’un ou plusieurs pays déterminés) au cours d’une année. La gestion des contingentements peut-être assurée soit pas le pays souhaitant limiter ses importations soit par le pays exportateur lui-même. On parle alors de restriction " volontaire " des exportations (ou d’autolimitation) . Exemples : Accords multi-fibres de 1974 (cf. document 4) entre la CEE et les Etats-Unis d’une part et certains PED (pays en développement) exportateurs (en particulier les 4 dragons) ; limitation " volontaire " du Japon en 1981 pour ne pas exporter plus de 1,68 million d’automobiles vers les Etats-Unis.

• La suppression des subventions aux producteurs nationaux :

La distribution de subventions aux producteurs nationaux peut être considérée comme une entrave indirecte aux importations. Elle ne fixe pas une limite (contrairement aux quotas) aux importations et elle ne provoque pas une augmentation de prix de ces importations (contrairement aux droits de douanes) pour le consommateur national. Pourtant, la subvention permet au producteur national de vendre moins cher et de rendre comparativement le produit importé plus cher. Les subventions ont donc au moins un point commun avec les droits de douane, elles sont susceptibles de dissuader les importations. Leur suppression est donc favorable au libre échange.

 

 

Huit cycles de négociations successifs de 1947 à 1994 ; avancées quant à la levée des barrières tarifaires et dans une moindre mesure des barrières non tarifaires. De plus en plus de pays participant à ces cycles de négociation, parmi lesquels les PDEM (pays développés à économie de marché) réalisant la plus grande partie des échanges.

• Diminutions des droits de douanes très significatives :

De 40 % de la valeur des importations des PDEM en moyenne en 1950 à 5 % en moyenne en 1990. (cf. documents 2 et 3). De nombreux cycles se traduisant chacun par des réductions des droits de l’ordre de 25 % (Annecy en 1949, Torcquay en 1951) ou de 35 % (Kennedy round de 1964 à 1967 ; Tokyo round de 1973 à 1979).

• Limitation des barrières non tarifaires :

Les négociations du GATT entreprennent ce domaine à partir du Kennedy round et surtout du Tokyo round. Mais les résultats sont beaucoup plus limités de ce côté. Ils infléchissent cependant les politiques commerciales (et plus largement économiques) des participants (cf. document 2). Par exemple, on voit la Commission européenne (organe exécutif de l’UE à Bruxelles) se montrer de plus en plus attentive à ce que les Etats membres ne versent pas de subventions à leurs entreprises nationales.

• Des accords signés par un nombre de pays croissant :

Si les pays signataires du GATT en 1947, au nombre de 25, étaient alors minoritaires dans le monde (les pays socialistes et les vaincus de la guerre en particulier n’en étaient pas), les membres de l’OMC (institution qui a pris la suite du GATT en 1994) étaient 135 lors de la conférence de Seattle. Le nombre croissant des signataires des accords issus des divers cycles du GATT indique une certaine progression du libre échange, tout du moins sous l’angle de la réduction des droits de douanes.

Il faut ajouter que les PDEM dont la part dans le commerce international de marchandises dépasse nettement les 50 % sont tous membres de l’OMC.

La clause de la nation la plus favorisée (CNPF), un des éléments fondateurs du GATT a aussi contribué a la progression du libre échange. En effet, la CNPF, stipulant qu’un avantage (levée de barrières douanières) accordé à un partenaire devait l’être à tous, a conduit à généraliser les mesures conformes au libre échange.

 

Bien qu’elle paraisse manifestement contraire à la CNPF, la mise en place d’un degré de libre échange accru au niveau régional est autorisée par le GATT (cf. première phrase du document 5).

Il s’agit des accords passés entre un groupe de pays dont l’observation montre qu’ils sont souvent proches géographiquement les uns des autres. De la zone de libre échange (ZLE) à l’union économique et monétaire (UEM), plusieurs degrés de coopération sont possibles. Si la ZLE relève directement de la mise en place du libre échange entre les pays participants, on doit remarquer que les formes d’intégration plus avancées favorisent aussi la progression du libre échange.

• Les zones de libre échange :

Les zones de libre échange sont des accords par lesquels des pays se donnent pour objectif de parvenir, au terme d’un période fixée à l’avance (quelques années), à démanteler les barrières douanières tarifaires et non tarifaires. Des ZLE de plus en plus nombreuses sont apparues depuis la fin de la deuxième guerre mondiale. Les plus récentes et significatives sont l’ALENA en Amérique et l’ASEAN en Asie, en voie de réalisation (cf. document 5).

• Les formes d’intégration plus avancées :

En pratique, il demeure difficile de supprimer toutes les barrières tant leurs formes sont diverses et dépendent des politiques économiques suivies. Il sera par exemple difficile de supprimer certaines barrières sans une harmonisation fiscale. On atteint là un degré de coopération qui va bien plus loin que la mise en place d’une " simple " ZLE. Autrement dit, la progression du libre échange entre plusieurs pays sera d’autant plus aisée que leur degré de coopération c’est-à-dire d’intégration sera élevé.

A cet égard, on distingue au-delà de la ZLE :

• L’union douanière : s’ajoute aux mesures de la ZLE, l’élaboration d’un tarif douanier extérieur commun à tous les pays membres de l’union douanière.
• Le marché commun : les produits ne sont plus les seuls à circuler librement, les facteurs de production le peuvent aussi.
• L’union économique voire économique et monétaire (UEM) : les Etats coordonnent leurs politiques économiques voire créent une monnaie commune (voire unique).

La mise en place des principes et des mesures adoptés au sein du GATT, la multiplication des ZLE, marchés communs (comme le Mercosur) au cours des dernières décennies permettent d’affirmer que certains échanges de marchandises rencontrent de moins en moins d’obstacles. Il convient cependant d’élargir et de compléter l’examen des échanges pour montrer que nombre d’obstacles au libre échange subsistent.

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Vue de l’extérieur la coopération régionale peut se présenter sous la forme d’un rempart. En outre, entre les zones qu’elle dessine en particulier, apparaissent de nouvelles formes de protectionnismes. Les PED, en raison de leur spécificité économique et des considérations géopolitiques fonctionnent souvent avec des régles dérogatoires au libre échange.

Si la coopération régionale se traduit par une progression du libre échange au sein de la zone, elle peut aussi aboutir à un protectionnisme plus ou moins fort vis-à-vis des pays extérieurs et partant à un détournement de traffic.

• L’établissement de barrières autour des zones de coopération régionales :

Parce que des difficultés affectent le fonctionnement d’une ZLE (par exemple, si le tarif douanier est plus bas dans un pays de la ZLE, l’importateur sera tenté de transiter par celui-ci, sans qu’il soit le destinataire, ce qui complique le travail des douanes), parce que aussi et surtout, les Etats coopérant entendent tirer avantage de leur appartenance à une zone, ils peuvent être amenés à mettre en place une union douanière ou une coopération plus avancée après la ZLE. Il va alors s’agir de décider de droits de douanes. Bien sûr, ces droits existent déjà (à des taux variables). Simplement dans un tel contexte, on sera moins enclin à les supprimer dans des négociations, au sein des instances mondiales en particulier.

C’est certainement ainsi qu’il faut interpréter pour partie les affrontements commerciaux qui ont cours entre les blocs régionaux. Les pays qui rejoignent ces blocs (comme l’Autriche dans l’UE en 1995 par exemple) souhaitent échanger librement avec des partenaires mais désirent aussi ne pas rester à l’écart de la régulation commerciale mondiale en s’appuyant sur des entités plus puissantes. " Le fractionnement de l’espace mondial en sous-ensembles " (cf. document 5) apparaît à travers les conflits commerciaux qu’a à connaître l’organe de règlement des différends (ORD) de l’OMC. Les " quinze " définissant collectivement leur politique douanière se voit ainsi impliqués collectivement dans les conflits commerciaux. Dans l’affaire de la banane ou des OGM, l’UE se retrouve face aux Etats-Unis et certains de ses voisins.

• Le détournement du traffic commercial :

Il est possible de voir l’intégration régionale comme une première étape vers la coopération mondiale. Mais si l’on compare le rapport (Exportations/PIB x 100) de l’UE avec celui des Etats-Unis et celui du Japon, on note une ouverture de l’UE nettement moins importante puisque les valeurs sont respectivement 8 %, 12 % et 10 %. Cela tend à confirmer que les blocs régionaux peuvent conduire à un certain repli sur eux-même (cf. document 5).

 

Cette lutte commerciale entre zones s’accompagne d’un renouvellement des armes du protectionnisme.

Force est de constater que le protectionnisme non tarifaire est plus difficile à faire reculer d’autant que ses arguments se renouvellent et se compléxifient.

• L’extension des mesures non tarifaires :

Alors qu’environ 30 % des importations des pays de l’OCDE étaient frappés par des mesures tarifaires en 1966, la proportion s’élevait à 40 % vingt ans plus tard (cf. document 5). On comprend que le protectionnisme se transforme plus qu’il ne disparaît.

• Des formes renouvelées de protectionnisme :

Les formes traditionnelles des barrières non tarifaires, quotas et restriction volontaire des exportations (cf. première partie) témoigne d’une volonté univoque de limiter l’entrée de certains produits sur le territoire national. C’est la raison pour laquelle, le GATT et désormais l’OMC sont très hostiles à ces pratiques jugées plus néfastes encore au commerce que les droits de douanes (dont il reste toujours possible de s’acquitter).

Dès lors, les Etats sont conduits à se placer sur un autre terrain qui n’est pas uniquement ni même principalement commercial. Ils édictent des normes diverses qui paraissent justifiées sur le plan intérieur mais qui paraissent relever d’un protectionnisme déguisé à l’extérieur. Ces normes peuvent être de plusieurs ordres. Elle peuvent être sanitaires, pour l’alimentation par exemple, techniques. Plus récemment, certains pays comme la France ont avancé l’argumentation que des normes environnementales et sociales devraient être prises en considération dans l’échange international. Les premières renvoyant à des conditions de production respectueuses de l’environnement, les deuxièmes à des conditions de production accordant un minimum de droits sociaux aux travailleurs (limitation du travail des enfants, salaires décents, liberté syndicale non bafouée…). Cette série de normes d’apparition relativement récente est en discussion et ne fait pas l’objet d’un consensus à l’OMC. Les PED les rejettent rétorquant que leur respect est précisément dépendant des conditions de développement.

C’est là un sujet délicat que les traitements commerciaux qui sont appliqués aux PED. Qu’ils leur soient défavorables ou non, ils échappent souvent aux règles du libre-échange.

 

 

Compte tenu des difficultés que connaissent les PED, certaines règles dérogatoires leur sont accordés par le GATT. Mais parfois, c’est le rapport de force qui prévaut et les exceptions au libre échange se font dans le mauvais sens pour eux. Plus généralement, on observera que le commerce international reste associé aux enjeux géo-politiques.

• Les dérogations positives accordées aux PED :

A la demande de la CNUCED, qui joue le rôle de porte-parole des PED, certaines règles leur donnent droit à un traitement préférentiel (dérogeant ainsi à la CNPF) en matière d’exportations. Le système généralisé des préférences, adopté en 1968, ouvre la possibilité aux pays qui importent des produits des PED de leur appliquer des droits de douanes inférieurs à ceux qu’ils appliquent à des pays plus développés. Un système comparable est applicable entre l’UE et les pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique). Il faut cependant noter que l’Uruguay round (1986-1994) à réduit ces possibilités de préférence pour le développement.

• Le protectionnisme exercé par les PDEM envers les PED :

Autant, ils seraient prêts à payer un peu plus cher des biens qu’il ne produisent pas (par exemple, le café), autant lorsque leurs emplois sont menacés, les PDEM cherchent à pratiquer une politique commerciale fort différente. Les industries compétitives des PED en terme de prix mais surtout des NPI (nouveaux pays industrialisés) dans le textile et la chaussure ont poussé les PEDM à adopter des mesures protectionnistes. Accords multi-fibres pour le textile en 1974 (cf. document 4) ; droits de douanes élevés sur les chaussures. La politique commerciale en matière agricole obéit aux mêmes motifs. Grâce aux subventions, les prix agricoles des PEDM à l’exportation s’établissent en dessous du prix domestique. On a affaire à un cas de dumping (cf. document 4).

• Les aspects géo-politiques du commerce international :

Le libre-échange implique l’absence de barrières douanières mais il implique aussi que les contrats entre agents privés ne soient pas conclus par les pouvoirs publics. Car si des gouvernements s’entendent pour leur agents nationaux respectifs cela constitue une barrière pour un fournisseur potentiel d’un autre pays qui aurait pu remporter le marché au regard des seules offres de produit.

Or, il est évident, en particulier pour les PED, que pour les contrats financièrement importants (avions, TGV, métros…), les considérations politiques autrement dit les intérêts diplomatiques et de défense rentrent en compte dans l’issue du choix de façon décisive. C’est encore plus vrai pour la vente d’armes où l’on achète du matériel mais aussi parfois un service après-vente qui implique que deux armées travaillent ensemble. On comprend que le libre échange n’est alors pas la préoccupation première. On quitte même complètement cette sphère lorsque des embargos sont imposés à des pays pour des raisons militaires ou idéologiques (Cuba, Vietnam jusqu’à très récemment, Irak…)

 

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Sous l’égide du GATT, de 1947 à 1994, le libre échange a indéniablement progressé de sorte qu’aujourd’hui de nombreux droits de douanes sont très faibles comparativement à ce qu’ils pouvaient être 50 ans auparavant. Mais les relations commerciales sont un domaine mouvant où chacun essaie de faire évoluer les règles dans un sens qui lui soit avantageux. La stratégie des pays consiste à se protéger par des moyens renouvelés que sont la coopération régionale, les normes diverses et le rapport de force international.

Aussi, la volonté d’aborder des domaines nouveaux au sein de l’OMC (services, commerce électronique, propriété intellectuelle…) ne manquera pas de faire apparaître des stratégies nouvelles de la part des Etats, des entreprises et des citoyens puisque la négociation multilatérale à plus de 130 est aussi porteuse d’une transparence accrue.

FP, Février 2000, en fonction de l’avancement en cours de Terminale